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행정구역 개편/경기권/서울확장론/광역통합론
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분류
상위 문서: 행정구역 개편/경기권/서울확장론 1. 개요[편집]
Seoul Special Province
서울특별시, 경기도, 인천광역시를 아예 서울특별도(가칭)라는 하나의 광역자치단체로 통합하자는 논의. 과거 경기도는 인천을 포함했을 뿐더러 일제시대에는 서울까지 관할했으므로 어찌 보면 과거로 회귀하는 것일 수도 있겠다.[1] 그래도 서울과 인천을 포함했던 옛 경기도가 통째로 수도인 적은 없었는데, 이 방안은 이 일대를 통째로 수도로 삼는다는 차이가 있다. 그리고 이름도 '경기'가 아니라 '서울'이다.
김문수 당시 경기도지사가 예전에 주장한 대수도론은 이와 유사한 논의이다. 다만, 이것의 경우 서울특별시장이 아닌 경기도 지사인 만큼 서울시 주도가 아닌 경기도 주도의 광역 대통합이 될 것이다. 경기도지사가 저렇게 광역통합론을 제기할 정도로 광역 행정 상의 불협화음이 보통 문제는 아니다.
본 문서에서는 편의상 수도권 광역대통합 후 광역자치단체의 가칭으로 '서울특별도'로 통일한다.
2. 행정[편집]
2.1. 행정구역[편집]
기존의 서울특별시 산하 자치구는 서울특별도 산하 특별자치구로, 또한 경기도 산하 시, 군 및 인천광역시 산하 자치구, 군은 서울특별도 산하 시, 군으로 통합되는 셈. 만일 수도권 광역대통합이 성사된다면 기존의 서울특별시, 경기도, 인천광역시 지역의 행정구역은 다음과 같이 바뀌게 될 것이다.
- 기존의 서울특별시 자치구 지역 : 서울특별시 구로구 신도림동 → 서울특별도 (서울시)[2] 구로구 신도림동
- 기존의 경기도 산하 일반시 지역 : 경기도 남양주시 지금동 → 서울특별도 남양주시 지금동
- 기존의 경기도 지역 중 과거에 서울시 도시계획구역에 속했던 지역 : 경기도 광명시 철산동 → 서울특별도 광명시 철산동
or 서울특별도 광명구 철산동[3] - 기존의 경기도 산하 특례시 지역 : 경기도 성남시 분당구 야탑동 → 서울특별도 성남시 분당구 야탑동[4]
- 기존의 경기도 산하 군 지역 : 경기도 양평군 양평읍 봉성리 → 서울특별도 양평군 양평읍 봉성리
- 기존의 인천광역시 산하 자치구 지역 : 인천광역시 남구[5] 관교동 → 서울특별도 미추홀시 관교동 or 서울특별도 미추홀구 관교동[6]
인천 죄다 찢어버릴 작정인가?그런데 따로 방법이 없기도 하다. - 기존의 인천광역시 산하 군 지역 : 인천광역시 옹진군 영흥면 외리 → 서울특별도 옹진군 영흥면 외리
서울특별시, 경기도, 인천광역시가 서울특별도로 광역대통합이 되더라도 번호 포화문제 등 시스템적 문제 때문에 전화 지역번호는 기존대로 가지고 갈 가능성이 높다. 인천과 경기 지역의 지역번호가 032나 031에서 02로 편입된다는 기대는 전국의 전화 지역번호와 국번이 기존 것은 없는 것으로 치고 새로 만드는 식으로 완전히 뒤엎어 갈아치우는 수준으로 전면 개편이 되지 않는 이상 아예 접는 것이 좋다.[7]
2.2. 도청은?[편집]
도청을 어디에 둬야 하는지에 대해서 갈등이 발생할 여지가 많다. 당연히 구 서울 측은 현 서울특별시청이 도청을 승계해야 한다고 주장할 테고, 구 경기도 측 역시 수원시의 경기도청을 통합도청으로 사용해야 한다고 주장할 것이다.
아예 각 특별·광역시청 및 도청이 서울특별도청의 세종로[9], 구월동, 수원, 의정부 청사로 전환될 가능성도 있다.
2.3. 도 아래 하위권역 설치[편집]
워낙 시군들이 개성이 강하고 상호연계성이 적어서 생활권별로 하위권역을 둬서 광역행정을 해야 한다는 의견이 있다. 광역적인 업무보다는 생활밀착형 사무를 보도록 분화를 심화하기 위해, 하위권역 아래의 시군은 더 쪼개는 게 바람직하다. (권역은 크게, 시군은 작게)
다음 안이 한 위키러에 의해 제안되어 있다.
- 연천, 포천, 가평은 강원도에 편입
- 남부권: 용인 남부, 화성 서부, 양평, 여주, 이천, 안성, 평택
- 동부권: 동두천, 양주, 의정부, 남양주, 구리, 광진구, 중랑구, 강북구, 도봉구, 노원구
- 강남권: 용인 북부, 광주, 성남, 하남, 강동구, 송파구, 강남구, 서초구
- 중부권: 성북구, 종로구, 중구, 용산구, 성동구, 동대문구
- 북부권: 파주, 고양, 은평구, 서대문구, 마포구
- 서부권: 인천, 김포, 부천, 광명, 시흥 북부, 강서구, 양천구, 영등포구, 구로구, 동작구, 관악구, 금천구
- 강서권: [10] : 시흥 남부, 안산, 안양, 군포, 과천, 의왕, 수원, 화성 동부, 오산, 수원
행정구역 개편/경기권에서 제기된 불만들이 대부분 해결된다는 장점이 있다. 행정구역 개편/경기권/광역시 승격과 서울 부분 분할론, 서울, 인천의 경기도 환원 주장의 절충이다.
2.4. 통일 후[편집]
통일 후 서울특별시과 인천광역시, 경기도, 황해남도, 황해북도, 평양직할시를 합쳐 ‘서울특별도’를 만든 뒤 수도로 삼자는 방안이 있다. 자세한 것은 남북통일/수도 문제 문서 참고.
3. 장점[편집]
이 경우 현재처럼 광역행정에서 광역자치단체 간의 알력 문제가 원천적으로 사라지는 이점을 누릴 수 있다.[11] 쉽게 예를 들자면 서울시계 진입 광역버스 노선 증차 및 신설을 두고 서울시와 경기도가 갈등하던 것이 근원적으로 해소된다는 것. '통합된 광역행정 구현'이라는 측면만 놓고 보면 이론적으로는 가장 효과적인 방안.
그리고 옛 경기도와 옛 인천광역시가 일단은 '서울'이라는 타이틀을 단 만큼 옛 서울특별시에 있던 인구와 산업기반이 옛 경기도, 옛 인천광역시 지역으로 분산이 촉진되는 효과를 기대할 수 있다.
4. 문제점[편집]
4.1. 서울특별도의 권력과 수도권 집중 심화[편집]
인구 2천 6백만의 초 거대도시의 등장 서울특별도[12]
한국의 13도중 단 하나의 지방자치단체장이 남한 인구의 1/2(혹은 통일 이후 통일한국 인구의 1/3)을 차지하는 등 서울특별도에 지나치게 많은 권력을 부여할 수 있다는 비판이 있다. 이 경우 서울특별도지사가 남한 인구의 1/2을 차지하니 소(小)통령이라는 별명과 그에 어울리는 권력을 갖기에 충분하다. 또한 광역대통합으로 인한 수도권 집중 문제의 심화가 비수도권 측으로부터 제기될 수 있다. 경인(지역) 항목을 보면 알겠지만, 수도권은 대한민국 전체 면적의 20퍼센트 남짓한 지역임에도 전체 인구와 경제력의 50퍼센트가 집중된 곳이다. 이보다 더 큰 광역경제권은 일본 수도권과 뉴욕, LA 권역 세 곳뿐이다.
그나마 일본 수도권의 인구가 4천만, GDP 1.4조 달러라고 해도 일본 전체 인구의 1/3, 경제력은 30% 미만이고, 세 곳 모두 세계 1위와 3위의 초거대 경제강국인 미국과 일본에 있다. 그런데, 대한민국은 세계 10위권을 왔다갔다하는 중규모 선진국이다. 그런 대한민국에 세계 4위의 광역경제권이 있다는 것은 결코 좋은 현상이라고 할 수 없다. 이러한 상황에서 서울특별도를 만들자는 것은 수도권-비수도권 간의 불균형 심화를 초래할 수도 있다는 점에서 바람직하지 않다.
현재의 서울특별시 마저도 정치적인 위상이 비대하다는 문제 때문에 종종 서울시 분할안이 나오는 마당에, 현실적으로 이 방안이 받아들여지기는 매우 힘들 것이다. 특히 수도권 과밀화를 심화시킬 것이라며 비수도권 지자체 및 인사들의 반발이 필 가능성이 높다. 일례로, 남경필의 광역서울도 주장에 비수도권 인사들이 반발하였다. 또한 기존의 서울특별시의 기득권자 입장에서도 광역대통합으로 인해 서울의 인구, 인프라 등이 옛 경기도 외곽으로 분산된다면 이는 실질적인 손해로 이어져 반발할 여지가 있기도 하다.[13]
해외의 비슷한 사례로는 독일 제국, 바이마르 공화국의 프로이센[14], 중화민국(국부천대 이후)의 타이완 성(허급화 이전), 구 소련의 러시아 소비에트 연방 사회주의 공화국 등이 있다. 사례들을 보면 알겠지만 이런 식으로 지나치게 비대한 행정구역이 생길 경우 그지역은 따로 자치를 하지 않고 중앙정부 직속이 되는 것이 보통이다. 독일 제국의 경우 프로이센 국왕이 독일 황제를 겸하는 구조였고 대만의 실질 통지 지역의 상당 부분을 커버하는 행정구역인 타이완 성의 경우 대만 민주화 이후 지방자치제가 시행되면서 타이완 성장(지사)도 선거로 뽑게 됐는데, 이러자 대만 총통에 버금가는 지위가 될 판이었고, 타이완 성 정부와 대만 중앙정부의 집권당이 달라질 경우 수시로 충돌할 위험도 있었다. 그래서 지금은 타이완 성의 기능을 정지시키고 타이완 성 단위의 선거도 폐지된 상태이다(타이완 성 허급화). 그리고 허급화 이후 지속적인 행정구역 개편으로 타이완 성 밑에 있던 시(성할시)들을 속속 직할시로 독립시키고 있다. 유일한 예외가 소련인데 공산당 일당제가 견고하던 때에는 지방자치 따위는 없었으니 아무 문제가 없었지만 고르바초프에 의해 민주화 된 이후에는 바로 문제
이렇듯 만약 한국에도 광역통합으로 서울특별도가 탄생한다면 문제점을 줄이기 위해 상술한 타이완 성처럼 허급으로 만들든지 잉글랜드처럼 중앙정부 직속으로 두든지 하고 각각의 자치구와 자치시에 더 많은 자치권을 주는 방식으로 해야 할 듯하다. 그러나 산하 자치구와 자치시에 권한을 많이 주어서 결과적으로 현재의 '도'처럼 통합된 광역행정 구현차원에서는 껍데기에 불과한 광역자치단체가 되어 광역행정에 차질이 발생한다면 차라리 통합을 안하는 것이 낫다.
4.2. 기존 서울과 경기-인천간의 갈등[편집]
그 외 경기, 인천지역의 위성도시를 기존의 서울특별시 지역과 같은 특별자치구가 아닌 일개 산하 자치시로 통합할 경우, 특별자치구 지역(즉 기존의 서울특별시 지역)과 시 지역 간의 은근한 차별이 발생할 우려가 있다는 지적도 있다. 이렇게 된다면 과거 서울시 도시계획구역에 속했고 장기적으로 서울시 편입이 예정되어 있었던 과천, 광명, 고양신도 일대에서는 광역통합 이전 서울특별시로 편입되지 못한 한(恨)이 증폭될 수 있다. 말만 서울특별도로 광역 통합되었을 뿐이지 사실상 옛 경기도 취급인 셈이니.[16]
아니면 싹 다 개편해서 서울특별도 내에는 "시" 나 "군"을 죄다 없애버리고, 기존 일반시 전부를 특례시처럼 다 쪼개서 "구"와 "읍"만 두는 방식도 고려해볼 순 있다.
이러면 일산신도시를 예로 들자면, 서울특별도 고양시 일산동구 XX동이 아니라, 서울특별도 일산동구 XX동~ 으로 쪼개지는 셈.
경기도, 인천광역시 측에서도 서울특별도로의 광역통합에 모두 찬성하는 것은 아니다. 남경필의 광역서울도 개편론에 이재명 성남시장, 양기대 광명시장 등 경기도 몇몇 인사들이 반대 의견을 피력했으며, 경인지역신문인 인천일보도 비판적인 논조로 보도했다. 대규모 도회지 지역인 서울과 도농복합지역인 경기, 인천을 억지로 통합하는 것은 문제가 있다는 얘기. 서울특별도로 광역통합되면 기존 경기도 지역은 경기도 특성을 제대로 살리지 못하고 광역화 된 서울의 변두리로 전락할 수 있다는 말.
4.3. 안보 문제와 미수복 경기도 문제[편집]
남북 분단으로 인해 발생하는 문제.
경기도와 인천광역시를 전부 서울특별도 행정구역으로 통합 시, 휴전선 서부전선이 서울이 된다. 즉 수도가 최전방이 됨으로 인한 안보 문제가 제기될 수 있다.
다만 보병전으로 싸우는 시대가 아니라 각종 첨단 무기로 싸우는 만큼 거리 상의 최전방은 갈 수록 의미가 퇴색되고 있으며, 오히려 통일에 대비해 접경지역을 개발해야 된다는 의견도 있다. 문제는 통일이 언제 될 지가 까마득하다는 것.
그리고, 휴전선을 넘으면 미수복 경기도(개성 일대)가 있다. 이 경우 미수복 경기도가 그대로 '미수복 서울'이 될 것인지에 대한 문제도 있다.
5. 기타[편집]
또한 광역행정 상의 문제를 해결하기 위해 굳이 세 개의 광역자치단체를 하나로 통합해야하는 가에 대한 의문도 있다. 수도권 주민들이 확실히 체감하고 있는 광역행정 문제는 상하수도, 화장장, 택시사업구역, 시내버스, 도시철도 문제 정도인데, 상하수도 기능의 경우는 이미 각 지자체에서 자체적으로 잘 해결해오는 편이라서 이런 광역행정기능까지 모조리 통합하기보다는 수도광역행정청 설치로 주민들이 정말로 불편을 겪는 일부 광역행정 기능만을 통합하는 것이 더 합리적이라는 지적이 가능하다.
다만 특히 서울-광명-부천-인천으로 이어지는 경인선 지역이 다른 근교지역에 비해 도시 연담화가 심하다는 걸 고려한다면, 옛 인천광역시 자치구 지역, 부천시, 광명시를 서울특별도 산하 자치시가 아닌 자치구 지역으로 전환할 여지가 있기도 하다. 이렇게 된다면 내부적으로는 사실상 경인통합이 이루어지는 셈. 반대로 서울 사대문안+용산 혹은 사대문안+성저십리를 제외한 외곽의 자치구들(영등포구, 강남구, 노원구 등)을 서울특별도 산하의 자치시로 전환하는 가능성도 있을 수 있다. 기존 서울시 산하 자치구들이 자치권 강화라는 명분으로 시 승격을 주장한다면[18] 후자로 개편될 가능성이 더 있을 것이다.
또한 추가 확장론(특히 서울생활권이 아닌 여러 위성도시들까지 모조리 편입해버린 경우)이나 경인통합론과 마찬가지로 서울의 면적이 지나치게 비대해진다는 문제도 있다.
만일 서울특별도 산하 자치시의 일부 광역행정 기능마저 서울특별도청으로 통합시키지 않고[19] 옛 경기도 산하 자치시처럼 각 자치시별로 파편화시킨다면 광역통합 취지 자체가 무색해질 수 있다.
참고 1990년대 초중반에 나온 행정구역 구역 개편 관련 논문들 중 일부(예시)에서 나온 서울(특별)도 방안은 서울, 경기, 인천의 광역대통합이라기 보다는, 확실히 서울권으로 인식되는 서울 주변 일부 위성도시(광명, 과천, 구리, 의정부, 남양주, 구리, 고양 정도)[20]들을 서울특별도의 산하 자치시로 통합하자는 것으로[21], 위에서 언급한 단순 시역 확장안에 가깝다.
2017년 12월에 남경필 현직 경기도지사가 서울광역도 광역통합론을 꺼내들었다.기사 김문수 전 경기도지사도 도지사 시절에 그것과 비슷한 제안을 한 적 있으나 김문수 안은 경기도 중심의 광역대통합론이라는 차이가 있다. 이에 이재명 성남시장[22]은 경기도는 도지사 마음대로 움직이는 것이 아니며, 남 지사의 제안은 자치 분권 강화 흐름에 역행하는 것이라며 강하게 비난했다.
[1] 서울은 경술국치 전까지는 경기도와 별개의 행정구역이었다. 당장 한성판윤이 경기관찰사보다 직급도 높았다. 조선 시대부터 있던 서울 공화국[2] 자치계층을 어떻게 하느냐에 따라 서울특별도 산하 기초자치단체로서 서울시, 그리고 그 밑에 행정구(구 서울특별시 산하 자치구)가 들어갈 수도 있고, 그런거 없이 바로 특별자치구가 들어갈 수도 있다. 다만 기초자치단체로서의 서울시의 범위를 기존의 서울특별시보다 좁히는 식(예를 들어 서울특별도 산하 서울시의 범위로 사대문안이나 성저십리로 잡는다든가)으로 개편한다면, 예시로 든 구로구와 같은 외곽의 자치구들은 그대로 산하 자치시로 전환(예: 서울특별도 구로시)될 수 있다.[3] 후자대로 되기 위해서는 정치적 의지나 고려가 필요하다. 근데 서울에 편입됐는데 광명시민들이 굳이 자치권의 일부를 포기해야 하는지는 의문.[4] 서울특별도 산하의 분당시로 분할될 수도 있다.[5] 미추홀구로 변경 예정[6] 어차피 자치구였으니까 그냥 서울 내 자치구로 전환해 버리자는 생각으로 이렇게 할 수도 있다. 하지만 관련 논문에서는 특별자치구보다는 산하 자치시로 개편하는 것으로 나와있으므로 자치시로 두는 방안이 좀더 가능성이 높을 것이다. 예를 들면, 인천광역시 부평구 삼산동 → 서울특별도 부평시 삼산동. 사실 기존 인천 자치구도 산하 특별자치구로 개편한다면, 내부적으로는 사실상 경인통합을 하는 셈이 되어서, 부천시와 광명시도 특별자치구로 전환해야 한다.[7] 반면에 광역통합 이전부터 서울번호 02를 써온 과천시, 광명시, 고양시 신도, 서하남은 광역통합 이후에도 02를 쓸 가능성이 매우 높으며, 이를 핑계로 이들 지역을 자치시가 아닌 기존의 서울특별시 지역처럼 자치구로 전환할 수도 있다.[8] 도쿄도 23구 지역과 코마에시 정도만 03을 쓰고, 나머지 지역은 04x~04xx를 쓴다.[9] 물론 서울특별도의 전신은 서울특별시가 되는 만큼 서울특별도지사의 집무실은 세종로 청사에 둘 가능성이 높다.[10] 좀 넓지만 생활권이 사슬처럼 연속적으로 연결되어 있어 분리하면 애로사항이 꽃핀다. 하지만 묶어놓기도 애매한게 다른 곳은 생활권이 딱딱 떨어지는데에 비해 여기는 옆동네랑 많이 겹친다. 과천은 반쯤 강남권, 광명은 반쯤 안양권이다. 과천과 광명을 포함한 안양권을 분리하자니 군포와 의왕이 애매해진다.[11] 행정구역 분리론자들은 광역행정에서 지자체 간 알력문제 해결을 위해서는 행정구역 통합 대신에 지자체간 거버넌스 활성화를 주장하고 있지만, 중앙집권제와 지역이기주의 문화가 강한 한국 환경에서는 실현 가능성이 상당히 낮은 상태라서 통합론자가 주장하는 행정구역 병합 등의 방안이 이러한 문제를 해결하는 데는 현실적이고 효과적인 대안일 수는 있다.[12] 세계구급[13] 서울집값이 비싸진 것도 서울시 행정구역이 1973년을 끝으로 확장이 더 이상 이루어지지 않은 상태에서 서울전입 수요가 늘어난 것과 서울시-경기도 간 광역행정 상 부진(특히 시내버스노선, 택시사업구역 문제)이 맞물려 발생한 것이다.[14] 19세기 프로이센 주도의 통일이 이뤄진 뒤 프로이센은 독일 제국과 그 뒤를 이은 바이마르 공화국 내 최대 구성국이 되었다. 제2차 세계대전 이후에는 프로이센령의 대부분이 타국에 할양하기 때문에미국·영국·프랑스·소련에 의해 공식 폐지됐다.[15] 영국에서는 향후 잉글랜드를 고도의 자치권을 지닌 여러 권역으로 쪼개자는 제안과, 밸붕을 감수하고 잉글랜드도 스코틀랜드 등처럼 하나의 자치 지역으로 하자는 제안이 대립하고 있다. 일단 현재는 1. 국회에서 잉글랜드에만 적용되는 법을 만들 때는 잉글랜드 지역구 하원의원들만 따로 모아 놓고 거부권 행사 여부를 결정하는 절차를 둠 2. 잉글랜드 각지에 기존 지방자치단체보다 권한을 늘린 자치 지역들을 점진적으로 설치 이 두 가지로 대충 땜빵하고 있다.[16] 물론 광역통합 법안을 제정할 때 서울시 도시계획구역에 속했던 과천시, 광명시, 고양시 신도를 기존의 서울특별시 지역에 준하는 지역으로 취급하도록 특혜를 주는 식으로 하면 되긴 하다. 다만 이런 경우 다른 경기도 지역과의 형평성 논란이 발생하기 때문에 역시 쉽지 않은 문제가 될 것이다.[17] 만일 특별자치구에 대한 시 승격을 승인한다할지라도 이는 서울 편입 이전 경기도였던 자치구(강남구, 영등포구, 노원구 등) 한정으로 가지, 원래부터 한양이었던 사대문안, 성저십리 지역 자치구(성북구, 서대문구 등)에는 시 승격을 허용하지 않을 것이다.[18] 실제로 도쿄도 산하 특별자치구들 중 일부가 시 승격을 주장한 적도 있다. 예를 들어 도쿄도 세타가야구를 도쿄도 세타가야시로 승격해야 한다고 주장하는 식.[19] 물론 그러한 광역행정 기능이 통합된다면 서울특별도 본청이 그 기능을 산하 자치시들을 대신하여 위탁 담당한다는 개념이지, 특별자치구 지역의 경우처럼 직접 관할한다는 개념은 아닐 것이다.[20] 다른 비슷한 방안에서는 안양권까지 포함되기도 한다. 한편, 시흥시, 부천시, 김포시 등은 인천권으로 편입되는 것으로 설정되는 편이다.[21] 나머지 수도권 남부 지역은 수원부와 인천부로 개편하는 쪽으로 방안이 설정되어 있다.[22] 이 사람은 유력한 차기 경기도지사로 꼽힌다.